【养老专题】城市养老保险制度历史回顾：从工人参与分配到被裹挟

【养老专题】城市养老保险制度历史回顾：从工人参与分配到被裹挟

在这篇城市养老保险制度历史回顾中，我们希望去探究：

- 养老政策与其对应经济体制的关系是什么？

- 在各时期，养老制度本身有哪些特点和问题？

- 这些不同的养老制度变迁对于劳动者意味着什么？

文章的主要观点是，养老保险制度作为经济体制的一部分，会不断地加强经济关系的再生产。理解它的变迁和内容本身，不仅是理解其设计是否合理、条件苛刻还是宽松、待遇是否令人满意，我们还需要理解它与经济体制间的关系。我们也并不想对不同时期的养老政策做出道德上的好坏评价。事实上，历史前后的不同政策根本无法直接比较。更重要的，我们希望读者从沿革中窥见国家、经济制度、市场、阶级斗争等这些复杂维度间的关系，以及其对劳动者的巨大影响。

在1951年至1977年的社会主义计划经济时期，养老保险制度建立在公有制经济基础之上，采取“国家-企业”模式，由企业承担保险费用，劳动者不需个人缴费。这一时期的养老制度除了需要承担劳动者老年生活保障外，还需要遏制私有制复辟，因此强化了劳动者总体在经济分配中的地位。不过，受限于计划经济的不成熟，此时期养老金制度存在资金管理分散、发放不稳定等问题，各种工种、阶级成分、户籍的划分也让其在分配中显得不够合理。

1978年后的市场经济改革，养老保险制度随经济体制的转型发生根本变化，劳动者被纳入缴费主体，逐步形成了“国家-企业-个人”三方分担的统账结合制度。此后，养老制度引入了第二支柱（企业年金） 和 第三支柱（个人养老金），试图通过多层次的保障体系应对人口老龄化。但这种看似多元的制度无法保障不稳定的基层劳动者，，更多是国家在养老政策上的偷懒。常年来，市场化改革导致企业与劳动者之间的矛盾加剧，体制内外养老金差距扩大，劳动者在雇佣劳动和市场经济中面临更大的不确定性和负担。养老制度越来越被裹挟、镶嵌在市场中。

一、 社会主义式的努力与试验（1951年-1977年）

1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着中国养老保险制度的开始。直到1978年的十一届三中全会经济体制转轨市场前，这段时期养老保险制度的本质，是竖立在公有制为主的计划经济体制之上的一种保障制度。

严格来说，那时的经济体制并未在全国范围内完全实现理想中的社会主义。正如毛泽东所说的，当时所实行的仍然是八级工资制、按劳分配、货币交换，三大差别（城乡/工农/脑力劳动与体力劳动）也依旧存在较大的差距。然而最大的改变，即社会主义所有制的实行，使得国家能够保证在专政的条件下，凭借大量国营企业和集中起来的工业资本，去同国内外市场抗衡、抑制私有制生产的复辟。也就是保证不断地再生产的经济关系是社会主义性质的，从而保证推动社会主义的建设与劳动者的主体地位。正是考虑到这种经济体制，该时期的养老保险制度不但是以养老金形式对劳动者的一种福利，而且其作为社会主义经济的一部分，还需要遏制私有制对劳动者的剥削。

“国家-企业”保险制度，劳动者直接参与分配

这段时期由《劳动保险条例》所确定的劳动保险金（涵盖生育、养老、工伤、残疾、疾病和死亡等方面）制度，是一种“国家-企业”保险制度，劳动者始终没有被纳入征缴群体中。这种制度设计产生了几个效果：首先，它直接地减轻了劳动者的负担，劳动者不必为此再额外承担一笔费用；进一步，由于集体所有制和计划经济的特点，保险金是由在国家总体指控下，企业直接从生产的剩余（也就是市场下的利润）中提取，而不用经过自由市场竞争和平均利润率的调节。这不但让企业本身不会因为压低成本在保险金上动手脚；劳动者也不是在雇佣劳动的剥削下，先领取到由市场和企业主决定的工资，再抽出一定比例工资来缴纳养老金。劳动者既可以通过公有制企业直接参与分配，也比在雇佣制下更加接近支配自己的劳动果实。也就是说，退休后的养老直接和自己的劳动本身相关，而不是和是否在劳动力市场有稳定的雇佣关系相关。

企业每月按工人工资总数的3%缴纳劳动保险金。劳动保险金从企业开始，层层上缴至基层工会、上级工会和中华全国总工会，由各层工会来统筹协调。这种以企业缴费为主体，结合全国工会体系统筹作用的，统一的劳动保险金制度，一直沿用至1969年《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案)》的颁布。《改革意见》将退休职工的相关开支项目改列于营业外支出。此后企事业单位便不再按工资3%比例提取缴劳动保险费，养老金由企事单位各自独立支付。也就说每个企业或单位直接负责向其退休人员发放终身养老金。尽管改革后，养老保险由社会化的统筹，转向单独的企事业内部自筹，但无论是企业自治还是上缴工会由国家统筹，劳动者无需个人缴费的特点始终没有改变。

扩大分配比重、统一双轨制与现实的阻力

劳动保险金制度后来整体修订和完善，更逐渐扩大了劳动者在经济果实分配中得到的比重。具体而言，该时期对劳动保险近的修订内容集中在扩大覆盖范围、降低领取要求和提高领取水平三个方面上：

- 覆盖范围：从最开始基本为规模较大的国营企业，到之后覆盖了大部分国营、私营、公私合营企业职工，再然后把集体所有制的轻、手工业企业也包括在其中；

- 领取要求和待遇：逐渐降低了对职工的“工龄”和“在本企业的工龄（或连续工龄）”的要求；

- 养老金领取水平也从“相当于原工资的35%-60%（根据工龄长短而不同）”，提升至“50%-70%”。

对于劳动者而言，这些修订不光是养老待遇的总体提升，也是企业内地位的提升。伴随着分配比重上升，劳动者在企业内逐渐拥有了所谓的“铁饭碗”。

城市内的体制内外和不同所有制企业间的分化，在这个时期也逐渐得到了统一：《关于工人、职员退休处理的暂行规定》使得机关事业单位的职员与企业的职工遵循同样的制度，结束了先前两者待遇相差较大的双轨制；《关于手工业合作工厂劳动保险福利待遇标准和劳保费用列支问题的通知》统一了之前对全民所有制企业与集体所有制企业职工退休不同要求（在连续工龄的要求上，后者较前者更长）。此时由于公有制经济和以此为基础的劳动者的政治地位，这种不同工人间和工人与干部间的并轨，都进行得比之后理想得多。“公务员不比国营工厂里工人的待遇高”，并不是一种幻想。

作为对比，我们可以观察市场经济时期的类似改革。尽管市场经济下的养老保险政策也是在不断完善扩展的，也同样有并轨的尝试；但如前文所提到的，不同经济体制下政策，本质上会服务于再生产当时的那种经济关系。比如同样是扩大覆盖范围，当2005年的养老制度修订把灵活就业人群和低收入人群纳入后，即使事实上让更多劳动者能够参与到养老保险中，但也一方面也让更广泛的劳动者和自己的工作捆绑在一起，进而巩固了雇佣劳动本身，且政策本身的缺陷也让他们陷入新的缴费困境。

然而综上这并不是说在“社会主义”色彩的加持下，当时的养老保险制度就是理想的、完善的。单纯从政策设计上，当时的保险金是实行完全的现收现付制，没有结余可以调控，也许很难说得上是一种“现代化”的保险制度。当时计划经济模式的不成熟——各种工种、阶级成分、户籍的划分——也使得实际分配结果并没有那么合理。特别是1969年改为企业自筹后，这种自治式的资金发放时常延发、断发。再加上这类政策都是自上而下实行的，缺乏基层劳动者的参与，这与劳动者本身地位逐渐上升之间存在着矛盾。这也是引发当时大小政治革命运动的原因之一。但无论如何，该时期社会主义底色的养老保险制度，尽可能地对劳动者的晚年提供供养，并试图对抗私有制的尝试，马上就要被一场彻底的变革推翻了。

二、 受阻的改革与私有化的困境（1978年至今）

新的养老保险制度的建立，明显与旧经济体制的衰亡同步出现。市场经济、私有化和雇佣劳动制下的养老保险，与原公有制经济下劳动保险的含义完全不同。养老保险不再是公有制下企业依据劳动比例对劳动者进行直接的分配。劳动者需要把劳动力作为商品在市场上交换，来换取一定数量的工资，这种工资的水平由资本家和市场的竞争结果决定。然后，劳动者再通过让渡出工资的一部分，在政府管理的社保机构里换取养老金。于是，养老从国家/企业的生产-分配活动变成了依附于自由市场交易活动的一个补充部分。

养老虽然仍由国家统筹，企业支付其中一部分，但社会化的作用只是在管理上，而不是在生产上了。对于工人而言，这种转变就意味着告诉他们，“从前你们为了劳动本身而劳动，年老后的保障是你们劳动成果的一部分；现在国家和企业不再负责了，你完全地对自己有责任。是否享有得体的晚年，根本上取决于你是否在自由市场上签署雇佣合同、你的工资水平，还有社保缴费单上的数额和时长。”

虽然养老保险这类福利制度，在资本主义经济下乍看起来并非遵循市场的逻辑。绝对的市场崇拜者会排斥这类人为的干预。因为它保障的是那些不再能够在市场上正常出卖自己劳动力的劳动者，它依赖的也是国家的行政手段。然而，它与市场逻辑又是息息相关的，因为它以所谓“未来保障”的承诺为前提，迫使劳动者在还能工作的年纪，更加积极地出售自己的劳动力，以确保能够缴纳足够的费用来换取未来的养老金。

个人缴费与雇佣劳动捆绑，市场裹挟了养老制度

1986年颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，开始在国营企业中引入雇佣劳动制。也就是在这时，养老保险制度第一次把个人纳入征缴对象，结束了劳动者不缴费时期。这种个人缴费机制并不仅仅意味着工人多缴纳一笔钱，企业减轻了负担；就像公有制下的劳动保险金也不只是意味着工人少了一份负担那样。

更重要的是，这意味着劳动者更彻底地失去对生产资料的掌握，工人从企业决策和管理中被剔除。产品或者剩余的分配不再由工人参与的民主决定——劳动者不再支配自己劳动过程，那也自然对保险的缴纳失去话语权。企业会定期足额缴纳吗？政府的统筹和基层行政能合理执行政策吗？劳动者又怎么保证自己的缴费呢？所有问题都被丢到市场的漩涡里自由任意地发展。个人缴费，也包括后来个人账户的设立，使劳动者实际上是独自在面对养老问题。工人们的面前是整个市场。定期发放的工资和定期缴纳的养老金捆绑，那么对于劳动者来说，唯一选择便是想尽办法签署一份份劳动合同，尽可能获得长期、稳定的收入。

随着个人参与缴费的机制完全取代了“国家-企业”保险制度，之后便是继续深化完善“国家-企业-个人”三方养老保险制度。全国的企业和个人缴费率、个人账户的划归比例，以及基本养老保险金的计发办法逐渐得到统一。2005年，个人账户规模和来源的明确了：企业缴费的20%全部进入社会统筹账户，用于当期退休金的支付发放，实行现收现付。个人缴费的8%全部记入个人账户，用于个人未来退休时待遇领取，实行完全积累。同时覆盖范围扩大到个体工商户和灵活就业人员；养老金计发与参保缴费年限挂钩也明确下来，形成了缴费激励机制。至此，统账结合的城镇职工养老保险要点基本固定下来，并延用至今，成为了养老保障体系第一支柱的主要部分。

在1991年传统养老保障改革启动时，政府就已经初步设计了现代养老保障的多支柱体系。其中明确指出要逐步建立起基本养老保险基金，企业补充养老保险以及个人储蓄性养老保险三者相结合的制度。此后经过多次试点和改制完善，最终企业年金成为补充基本养老保险功能的“第二支柱”主要部分，目前主要在国央企和一些大型私企里普及开来。而对于第三支柱，即个人养老金，目前仍处于建设初期，2024年底才开始在全国范围内实施。个人养老金的主要特点是个人自愿参与和市场化的运营，实质上其实是多了征税优惠的商业保险，账户里的资金可购买符合规定的理财产品、储蓄存款、商业养老保险和公募基金等。

企业年金是由各企业自行决定设立的，个人养老金是由员工完全自愿参与和承担的，这两项制度几乎完全基于市场机制。虽然可以说它们是一种多样化的完善，但是依赖多变的市场的保障，又能称得上是怎样的保障呢？

拿企业年金来说，一方面，极低的覆盖率是问题。另一方面，中小型企业提供主要就业岗位的市场现状下，它根本不可能扩大。中国民营企业的平均寿命不到4年，中小型企业更低，根本不可能提供连续数十年的年金服务。这种情况下，企业年金是一个悖论：被竞争和垄断限制着的大量中小型企业构成了市场的大部分，为了长期生存下去，他们不得不从包括社保的各方面降本增效；而如果他们有条件给员工设立完备的年金，他们就必定不可能是市场的大多数，相应养老政策的覆盖就不可能是普遍的。而个人养老金就目前来说，也不过是一种金融游戏。所以对于劳动者来说，所谓多支柱更多是一种国家在政策上的偷懒和漠视。

消极的行政、“精明”的企业、无奈的劳动者

2010年通过了《中华人民共和国社会保险法》。看起来姗姗来迟的《社会保险法》，奠定了基本养老保险制度实施的法律依据。也就是在这个时期前后，围绕在企业漏缴、少缴社保，劳动者对社保的重视，政府社保相关部门基层执行不力之间的矛盾开始爆发。

养老被市场裹挟在这里得到了最具体的体现。我们可以看到，改革开放后社保方面的政策试点、变革、确定都是十分频繁的。首先，养老政策本身是服务于市场经济的，国家与市场复杂暧昧的关系，导致在混乱的变革下企业始终是强势而得胜的一方。它们通常按最低的标准缴纳社保，甚至引导劳动者放弃缴纳社保、或者退保。同时政府则很大程度上扮演帮凶和旁观者的角色。政策更改时的衔接配套、新政策的宣传、执行时的监督，这些必要流程都因为市场经济和私有企业带来的利润暴涨而被忽视了。

在资金的统筹和协调部分，不时出现基金亏空、个人账户空账的管理问题。对于劳动者的诉求，地方政府在行政上也是尽可能地围绕着政策踢皮球。在这种情况下，劳动者根本难以自觉地掌握社保知识、重视社保的功能，毕竟他们连当下基本的生活都并不稳固。当劳动者最终开始重视并争取社保时，又发现政府和企业根本不站在他们这边，没有可诉诸的渠道。从2009年前后的退保潮，到2014年前后的补缴风波；劳动者从用脚投票走向维权，直到和企业、政府二者发生直接的冲突。

体制内外重新走向双轨，差距难消

而在机关事业单位的保险制度方面，1978年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的行办法》被颁布后，自1958年起并轨的工人与干部退休待遇重新走向分离。在1993年的改革中，政府曾有过在机关事业单位中引进个人账户和统账结合的尝试，但最终以失败告终。公职人员的退休费用仍由国家财政承担，并逐渐与体制外劳动者的养老金拉开巨大的差距。

2014年，全国开始重新统一推进体制内外的并轨，计划用10年过渡期，在事业机关单位设立统账结合、个人与单位共同缴费的制度。而对应“企业年金”制度，新规定也要求机关事业单位必须建立“职业年金”，作为公职人员的补充养老保险。

但回到经济层面的讨论上，长期以来稳固的体制内官僚机关和混乱的体制外私有企业之间本就存在着不可克服的差距。一方面，体制内单位给员工缴纳养老金，通常是按中档或最高档缴纳，体制内员工也通常比企业劳动者更容易连续、长期稳定地进行缴费。另一方面，体制内的职业年金在法律上有强制要求，极高的覆盖率使得大部分员工都可以享受这个“第二支柱”的保障。然而企业年金目前的覆盖率极其有限，且多集中在国央企里。考虑到劳动者尤其蓝领劳动者连基本的待遇都难以得到保障，因此十年后的今天应当完成的双轨合并，实际上有没有消除养老的差距呢？这是值得质疑的。或者更大的问题也许是：整个基于私有制市场经济的养老政策，以及其修订版本，是否能有效供养劳动者的晚年，实现社会公平呢？

在最后

本文是工劳小报2024年度专题《劳尽一生，何以为安？——工人养老问题分析与访谈》的一部分，阅读专题全文请点击下方按钮：